首先，扩大基本养老保险的覆盖面，消除中小企业、民营企业建立企业年金的准入门槛。因为只有参加基本养老保险的企业才能建立企业年金。再次说明明确基本养老保险的定位和保障水平是补充养老保险发展的前提。

        其次，大力鼓励发展个人商业养老保险。社会越进步，自由职业者越多，对此需求越大。特别是在基本养老保险覆盖面小的情况下，它承担着扩大覆盖面和提供保障水平的双重任务。

        再次，规范团体商业养老保险和企业年金的关系。两者并没有本质上的差别，都是企业补充养老保险。不同的是，企业年金由劳动和社会保障部主导和推动，团体商业养老保险是寿险公司或养老金公司开发的养老保险产品，前者比后者享受更多的税收优惠。因此需要从成本与风险角度比较两种模式的优劣。企业年金采取信托管理方式，设受托人、投资管理人、账户管理人、托管人。从制度上把资金投资运作与资金存放分开，避免人为风险。但是它不能避免基金投资的市场风险，这种风险最终要由参与企业年金的职工承担；分开管理也带来管理成本的上升。团体养老保险把所有功能集中养老保险公司或寿险公司一身，能够降低管理成本，并且根据协议保险公司可承担部分投资风险。但是透明度不够，保险行业形象欠佳也进一步影响社会对公司的信任。另外，企业年金指定的管理机构数量太少，受托人仅仅５家，这远远不能满足中小企业建立企业年金的需求。寿险公司数量较多，大中小公司都有，能为不同企业量身定做职工养老保险计划。竞争能够提高效率和服务，促进市场竞争也是最好的监管方式。

         三、政策调整

         政策调整的重点是筹集基本养老保险基金和促进补充养老保险的健康发展。

         一是基本养老保险基金的筹集和管理。把基本养老保险费率降至总工资８％－１０％，不足部分由财政资金补贴。这是可行的。因为取消了个人账户缴费。在目前企业税负较高而财政社保支出比重偏低的情况下，财政负担２％－４％缴费率是可行的。企业缴费由企业和职工负担，但全部记入个人账户。自由职业者由个人申报。只要缴费超过２０年就可领取城镇居民基本养老金。对于跨省就业农民工和镇的劳动力，把个人账户基金从外省转回本省，在本省领取基本养老金。农民按照当地农民年均收入５％缴纳，但由各级地方政府负担，从每年财政预算列支，直接转移给省级基本养老保险基金账户。中央财政根据各省人均财政收入占比与人均收入水平占比之差给予转移支付，确保各省基本养老保险基金收支平衡。要加快把社会保险费改为社会保障税，由税务机关征收。

         二是统一企业年金、团体商业养老保险和个人商业养老保险的税收优惠政策。目前各地对建立企业年金有一定税收优惠，允许企业缴费在其工资总额４％内在税前扣除。部分地区对团体养老保险也有税收优惠。个人购买的商业养老保险，在领取养老金时无需缴纳个人所得税。要把三者税收优惠统一起来。建议采用ＥＥＴ模式，即在购买环节、投资环节给予优惠，在领取环节征税。对于没有参加企业年金的劳动者，购买个人商业养老保险缴费在工资１０％之内在税前扣除；对于参加企业年金或者团体养老保险的劳动者，购买个人商业养老保险的，两者享受税收优惠的比例不超过１０％。

         三是优化政府部门分工和加强监管。部门分工既要考虑效率，又要考虑监督和制衡。把基本养老保险发展规划权和部分监督权交给中央和省级劳动和社会保障部门。基本养老保险的资金运用和补充养老保险的监督权交给金融监管部门。在劳动和保障部门或者财政部门下设立省级基本养老保险基金管理部门，充当省级基本养老保险基金的委托人。基金养老基金所有者缺位，应按照目前企业年金模式管理，从制度上防范风险。对于补充养老保险，所有者相对到位，商业养老保险部分风险可转移给保险公司，因此可以更充分发挥市场机制的作用。